Sixième rapport du Comité consultatif sur la fonction publique nommé par le Premier ministre

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Vers l'avenir : le renouvellement de la fonction publique en période de transition

Mars 2012



Table des matières


Message des coprésidents

Nous sommes heureux de vous présenter, Monsieur le Premier ministre, le sixième rapport annuel du Comité consultatif sur la fonction publique.

Nous savons que la fonction publique est sur le point de connaître d’importants changements, notamment en raison de la nécessité immédiate de réduire le déficit, mais aussi du besoin plus fondamental de procéder au renouvellement des institutions publiques pour l’avenir.

La mise en œuvre de ce programme de changement reposera sur la participation active des cadres supérieurs, des gestionnaires et des employés de toute la fonction publique. Votre soutien et celui de vos collègues seront également requis.

Les échanges avec vous lors de nos rencontres des dernières années ont été fort utiles. Nous sommes reconnaissants de l’ouverture dont vous avez fait preuve à l’égard de nos idées et de nos recommandations, et nous nous réjouissons à la perspective de continuer à servir le gouvernement et le Canada.

L’honorable
Paul M. Tellier
L’honorable
David Emerson

Le comité
Source : Cabinet du Premier ministre

  • Janice Charette, Jacques Gauthier, Donna Soble Kaufman, Tony Comper, l’hon. David Emerson, le très hon. Stephen Harper, l’hon. Paul M. Tellier, R. Peter MacKinnon, Sheila Weatherill, John MacNaughton, Wayne G. Wouters
  • Absente : l’hon. Aldéa Landry

Partie I : La fonction publique en 2011

Voici le sixième rapport du Comité depuis le début de ses travaux en 2006. Les années qui se sont écoulées depuis ont été marquées par des événements importants et des changements significatifs, tant au Canada qu’à l’étranger. Les Canadiens et les fonctionnaires traversent une période d’incertitude. Assurer notre réussite au cours des prochaines années nécessitera courage, imagination et souplesse de la part du gouvernement du Canada et des dirigeants de la fonction publique.

Dans les rapports précédents, nous avons décrit comment la fonction publique s’est adaptée aux nouvelles réalités et aux nouveaux défis. L’effet cumulatif des initiatives de transformation mises en œuvre au cours des cinq dernières années est considérable. Rappelons-nous, par exemple, la réorganisation majeure des responsabilités en matière de gestion des ressources humaines ainsi que la centralisation de l’infrastructure d’information du gouvernement. Et d’autres changements s’annoncent.

De nombreuses raisons ont fait de 2011 une année notable pour la fonction publique.

  • Ce fut la plus importante année du processus d’examen stratégique. En effet, 13 ministères devraient cumuler des économies de 1,57 milliard de dollars en dépenses de programme d’ici 2013-2014.
  • De plus, les ministères et les organismes débutent leur troisième année d’affilée de restrictions budgétaires. Les mesures prises par le gouvernement en vue de freiner la croissance de ces dépenses devraient permettre d’économiser 0,9 milliard avant la fin de l’exercice 2011-2012 et 1,8 milliard d’ici 2012-2013. Les conséquences de ces réductions se font maintenant ressentir à l’échelle de la fonction publique.
  • En outre, pour la deuxième année de suite, la taille de la fonction publique n’a pas augmenté.
  • Dans son budget de juin 2011, le gouvernement a annoncé qu’il procéderait à un nouvel examen exhaustif de ses programmes et de ses activités en vue d’économiser au moins quatre milliards de dollars supplémentaires par an. Dans le budget de 2012, qui sera déposé sous peu, les ministères et les organismes seront mis au courant de la mesure dans laquelle ils devront participer au plan d’action pour la réduction du déficit. Les décisions qui seront mises en œuvre au cours des mois à venir entraîneront des changements dans leur fonctionnement et aux ressources dont ils disposent.
  • En août dernier, le Premier ministre a annoncé la création de Services partagés Canada, un nouvel organisme de services communs qui sera responsable des réseaux, des centres informatiques et des systèmes de courrier électronique du gouvernement.
  • En novembre, le Conseil du Trésor a publié des lignes directrices sur l’utilisation des médias sociaux.
  • Finalement, en décembre, le président du Conseil du Trésor a déposé le Code de valeurs et d’éthique du secteur public. Grâce à ce nouveau code, les gestionnaires et les employés seront mieux outillés pour relever les défis que pose la gestion publique au XXIe siècle. On y fait ressortir cinq valeurs qui doivent guider la fonction publique : le respect de la démocratie, le respect envers les personnes, l’intégrité, l’intendance et l’excellence.

Prises ensemble, ces mesures — et les mesures à venir — témoignent d’une volonté de fondamentalement repenser le rôle de la fonction publique et sa manière de servir les Canadiens. Il importe également que ces changements soient effectués dans le respect des valeurs profondes de la fonction publique.

Partie II : Le point

Une telle réévaluation des fonctions et des façons de faire est nécessaire. Dans le secteur privé, toutes les entreprises prospères ont eu à se pencher sur leur manière de faire des affaires, de gérer leur personnel et de servir leur clientèle. Tous les Canadiens sont conscients de l’influence que la révolution des technologies de l’information a sur leur quotidien. Elle a transformé les communications, le divertissement, l’éducation et le commerce. Ces forces de changement affectent également nos gouvernements.

Dans tous les pays, les institutions du secteur public changent. Ceci est également inévitable au Canada. En effet, la fonction publique doit changer si elle veut devenir plus productive, moins lourde et plus pertinente, et si elle veut demeurer un milieu de travail de choix aux yeux des jeunes Canadiens talentueux.

Nous croyons que le travail de notre comité vient catalyser le processus général de renouvellement de la fonction publique. Ce processus est animé tout autant par les grandes forces de changement dans le monde que par les priorités du gouvernement et les objectifs des dirigeants de la fonction publique.

Nous avions pour mandat d’aider à établir les priorités en matière de changement et de formuler, à partir de notre expérience collective, des conseils qui, nous l’espérons, s’avéreront utiles.

Partie III : Observations

1. Le plan d’action pour la réduction du déficit

Au cours des huit derniers mois, les ministères et les organismes se sont concentrés sur la réalisation des objectifs fixés dans le plan d’action pour la réduction du déficit. Pour ce faire, on a procédé à l’examen des programmes et des activités en vue de pouvoir réaliser des économies permanentes de 5 % à 10 % des dépenses directes.

Cette démarche ne vise pas simplement à faire des économies — elle devrait être également perçue comme l’une des forces motrices de la transformation de la fonction publique.

Nous sommes heureux de voir que les sous-ministres profitent de l’occasion pour trouver des façons de transformer et d’améliorer leur organisation pour le futur. Ils commencent à diriger le processus de changement et à placer leur effectif sur la voie du succès. C’était exactement l’objectif visé lorsqu’en 2009 on leur a délégué la responsabilité de gérer les ressources humaines.

L’une des plus grandes tâches dont seront chargés les cadres supérieurs sera la réduction volontaire de la taille de la fonction publique. Les dispositions actuelles des ententes sur le réaménagement des effectifs rendront ce rôle particulièrement difficile. Les départs devront être gérés de manière à ce que la capacité des ministères ne soit pas compromise à long terme.

2. Services partagés Canada : un nouveau réseau d’information

Dans notre rapport de l’an dernier, il était question de « simplifier les processus opérationnels et les mécanismes de prestation pour améliorer l’accès aux services gouvernementaux et réduire les coûts d’exécution des programmes ». La création de Services partagés Canada en août 2011 est un pas important dans cette direction.

Cet organisme a été créé selon le principe voulant que les services internes, comme les réseaux d’information, les centres informatiques et les systèmes de courrier électronique sont essentiellement des services collectifs. Comme c’est le cas pour l’électricité et le gaz naturel, il est préférable que ces services soient offerts par une seule entreprise plutôt que par des fournisseurs de services relevant des ministères ou des organismes. Le regroupement de ces systèmes en une seule entité vise à réduire les coûts d’exploitation et à faciliter l’investissement dans les technologies afin d’améliorer les services et d’accroître l’efficience. Nous sommes d’avis que les avantages pour l’ensemble du gouvernement seront considérables.

3. Vers un nouveau modèle de service

Un cadre supérieur nous a expliqué que ce qu’il cherche à bâtir au moyen du processus de réduction du déficit est une organisation du XXIe siècle outillée et gérée de manière à tirer le maximum de ses employés et à offrir les meilleurs services possible aux Canadiens. Cette vision devrait être à la base du renouvellement et de la transformation de la fonction publique.

Voici les éléments caractéristiques d’une telle organisation du XXIe siècle :

  • une mission bien énoncée et des objectifs à long terme;
  • des technologies modernes favorisant l’efficience des opérations;
  • un processus décisionnel beaucoup plus rapide et un temps de réaction plus court;
  • des liens étroits avec les partenaires à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement;
  • une approche intelligente et respectueuse à l’égard de la gestion des personnes, soutenue par des investissements dans le perfectionnement des employés et par une communication claire des attentes en matière de rendement.

En ce qui concerne les syndicats du secteur public, nous avons pu voir qu’un dialogue patronal-syndical franc et productif peut donner lieu à des résultats avantageux pour les deux parties. Ce dialogue doit se poursuivre.

4. Transformer la gestion des personnes

Dans notre rapport de l’an dernier, nous soulignions l’importance d’un « cadre de gestion des ressources humaines qui soit à la fois moderne, souple et axé sur le risque », soutenu par des gestionnaires compétents devant rendre compte des résultats obtenus.

L’examen quinquennal de la Loi sur la modernisation de la fonction publique a été présenté au Parlement. Nous abondons dans le sens de la conclusion qui en découle selon laquelle l’amélioration continue de la gestion des personnes doit être fondée sur des gestionnaires solides, des outils adéquats et le respect des employés, plutôt que sur d’importants changements législatifs ou structurels.

Au cours de la dernière année, nous avons remarqué des progrès tangibles au chapitre de la gestion des ressources humaines. Néanmoins, il reste beaucoup de travail à accomplir dans les domaines du rendement, de la gestion de l’incapacité et, de manière générale, pour ce qui est d’amener les cadres supérieurs à assumer leur entière responsabilité de la gestion des employés. D’ailleurs, nous appuyons fortement le projet actuel de gestion de l’incapacité. Nous croyons qu’il peut engendrer d’importantes économies, bonifier l’aide offerte aux employés et améliorer la productivité et le moral de ceux-ci.

Dans les mois et les années à venir, la vie de bien des gens sera touchée par les changements qui surviendront à la fonction publique. Pour gérer pendant cette période d’incertitude, il sera nécessaire d’établir des priorités et des objectifs clairs, de faire preuve de détermination, de prendre des décisions opportunes et de communiquer ouvertement.

5. Investir dans la réflexion à long terme

La fonction publique a un rôle essentiel à jouer en matière de réflexion à long terme.

De nos jours, les questions stratégiques sont plus complexes, plus horizontales et, de bien des façons, plus difficiles à gérer que jamais auparavant. Dans l’économie mondiale de l’information, tous les enjeux dont est saisi le Canada ont une dimension internationale, ainsi qu’une optique fédérale, provinciale, municipale, locale ou autochtone. À tous les chapitres, les citoyens qui le veulent ont la possibilité de s’exprimer.

La scène politique compte maintenant beaucoup plus d’acteurs que par les années passées, et ceci est positif. Les gouvernements doivent être ouverts aux idées et à la participation de nombreux intervenants. Aujourd’hui, la fonction publique du Canada doit tailler sa place à coup de connaissances, d’analyse rigoureuse et de conseils de grande qualité. Elle doit également être en mesure de proposer des solutions créatives ainsi que des diagnostics exacts et fondés sur des faits.

La fonction publique est en mesure de faire toutes ces choses, ce qui donnera lieu à de meilleures politiques publiques pour les Canadiens.

Il est primordial que le gouvernement continue de bâtir la capacité à long terme de la fonction publique dans les domaines de la politique et de la recherche. Pour ce faire, il doit investir dans la formation et le perfectionnement des employés, en plus de favoriser des relations ouvertes et productives avec les centres décisionnels à l’extérieur du gouvernement.

Lorsqu’ils mettront en œuvre le plan d’action pour la réduction du déficit, les ministres devront protéger les capacités essentielles en matière de politique et de recherche, ainsi que les talents et les compétences propres au gouvernement. Des employés talentueux et les idées novatrices seront tout aussi précieux demain qu’ils le sont aujourd’hui.

Partie IV : Recommandations

À la lumière de notre travail de la dernière année, de notre dialogue avec les représentants du gouvernement et des discussions que nous avons eues en tant que comité, nous formulons les recommandations suivantes en vue d’aider à orienter le processus essentiel à la transformation de la fonction publique.

1. Agir avec détermination et tenir le cap

Tous les membres du Comité ont dirigé des transformations organisationnelles, que ce soit dans le secteur public ou privé. Nous sommes tous d’avis que dans un contexte de transformation, il faut agir avec détermination et tenir le cap, tout en étant prêt à composer avec les imprévus. Les décisions doivent être prises, annoncées et mises en œuvre le plus rapidement possible, pour le bien de tous.

Nous avons appris que le succès d’un processus de changement dépend du traitement équitable des gens — qu’ils quittent l’organisation ou qu’ils y restent. Ceux qui quittent doivent disposer des outils nécessaires pour continuer à cheminer dans la vie, et ceux qui restent, pouvoir profiter d’une vision claire et positive du changement. L’établissement de cette vision constitue une tâche en partie politique, laquelle relève surtout des dirigeants de la fonction publique. Pour bien l’accomplir, il faut :

  • discuter régulièrement et ouvertement avec les employés de la situation dans laquelle se trouve chaque institution et de la voie prise par chacune;
  • veiller à ce que les gestionnaires comprennent les attentes et à ce qu’ils soient bien outillés pour faire leur travail;
  • faire participer les employés au processus de changement et les encourager à prendre en main leur avenir collectif, tout en reconnaissant qu’il s’agit d’un processus éprouvant et difficile.

Les employés sont capables de composer avec des faits désagréables. Ce qui est beaucoup plus ardu, c’est de vivre dans l’incertitude.

2. Continuer d’investir dans les personnes

Tout au long du processus de changement, il sera essentiel de continuer à recruter des employés talentueux, quoique peut-être à un rythme moins soutenu et de manière plus stratégique. Il est essentiel de procéder ainsi pour assurer un apport constant de dirigeants pour les décennies à venir. Il faut également continuer d’investir dans la formation et le perfectionnement des employés, de sorte que la fonction publique puisse remplir son mandat même si son effectif diminue.

Nous avons été frappés par les résultats du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux de 2011. Malgré la pression et l’incertitude entourant l’assainissement des finances publiques, la satisfaction des employés à l’égard de leur emploi et de leur milieu de travail est remarquablement élevée. En effet, le taux de participation de plus de 72 % démontre que les fonctionnaires ont leur emploi et leur mandat à cœur. La plupart des employés sont fiers du travail qu’ils accomplissent (89 %) et sont prêts à consentir des efforts supplémentaires pour que leur travail soit fait (94 %). Cependant, le sondage a également permis de relever un manque de confiance à l’égard des cadres supérieurs. Cette situation n’est pas unique à la fonction publique, mais il s’agit néanmoins d’un point sur lequel il faudra se pencher au cours de la prochaine année.

3. S’habituer au nouveau paradigme

Nous avons déjà parlé du Web 2.0 et des médias sociaux qui sont omniprésents dans la société depuis un certain temps, mais que le gouvernement n’a que récemment adoptés. Nous sommes heureux de voir que le gouvernement a publié des lignes directrices sur l’utilisation des médias sociaux. Il s’agit d’une étape nécessaire et positive en vue de fournir aux fonctionnaires les outils et le cadre stratégique dont ils ont besoin pour interagir efficacement avec leurs concitoyens. Nous avons été impressionnés par le degré d’innovation des nouvelles approches et technologies maintenant utilisées par la fonction publique.

Ces outils ont un pouvoir de transformation et ils continueront à prendre de l’ampleur. Aussi la fonction publique doit-elle profiter pleinement de ces nouveaux outils de travail. Le défi des dirigeants politiques et des administrateurs généraux n’est pas de contrôler ce qui ne peut être contrôlé, mais plutôt de veiller à ce que les employés comprennent les responsabilités qui leur incombent à titre de fonctionnaires, de sorte qu’ils puissent utiliser ces nouveaux outils de collaboration pour faciliter leur travail et remplir le mandat de leur organisation.

Partie V : La suite des choses

Alors qu’il entame sa septième année d’existence, le Comité continuera de jouer un rôle clé dans la transformation institutionnelle et le renouvellement.

Nous surveillerons la mise en œuvre des changements prévus dans le plan d’action pour la réduction du déficit. Nous encouragerons le gouvernement à poursuivre la recherche d’occasions de normaliser et de regrouper les processus et les systèmes opérationnels. Nous continuerons également de suivre l’évolution des projets pertinents, comme Services partagés Canada, le projet de gestion de l’incapacité et d’autres initiatives de transformation.

Nous accorderons une attention toute particulière à la surveillance, à la reddition de comptes et à la responsabilité, soit des questions qui figurent depuis longtemps à notre ordre du jour. La fonction publique n’a pas pour simple fonction d’assurer sa propre gestion. Elle a aussi pour raison d’être de servir le gouvernement et les Canadiens. La saine gestion doit être vue comme un moyen d’offrir des services au public avec efficacité, efficience et responsabilité.

Nous continuerons d’inciter les cadres supérieurs à fournir à leurs gestionnaires les outils dont ils ont besoin pour bien gérer les ressources humaines et pour diriger des équipes productives et actives dans des milieux de travail positifs. En outre, nous continuerons de favoriser l’investissement dans la formation et dans le perfectionnement.

Finalement, nous continuerons d’appuyer le gouvernement et la fonction publique en formulant des conseils et des recommandations quant à notre vision de la fonction publique de demain et à la manière d’assurer son succès continu.

Nous reconnaissons qu’il n’est pas facile de gérer une fonction publique au XXIe siècle dans notre système de gouvernement britannique, en vertu duquel les ministres ont une responsabilité individuelle à l’égard du Parlement. La fonction publique évolue dans un environnement complexe qui ne change pas facilement. Néanmoins, une réelle transformation est ce dont nous avons maintenant besoin.

Nous sommes véritablement impressionnés par la très grande compétence des fonctionnaires qui se dédient à servir le Canada.

Le fonctionnariat est une vocation noble qui mérite le respect et la reconnaissance de tous les Canadiens. Notre travail est de faire ce que nous pouvons pour aider la fonction publique à répondre aux attentes élevées que les Canadiens ont toujours eues à son égard.

Pour toutes ces raisons, nous sommes honorés d’avoir reçu la responsabilité d’offrir conseils et avis relatifs à la fonction publique du Canada.

Nous avons hâte de voir ce que la prochaine année nous réserve.

Annexe : Membres du Comité consultatif du Premier ministre sur la fonction publique

  • L’honorable Paul M. Tellier, c.p., C.C., c.r.
  • L’honorable David Emerson, c.p., Ph.D.
  • Tony Comper, dernier président et chef de la direction, BMO Groupe financier
  • Jacques Gauthier, vice-président principal, Dessau inc., président et chef de la direction, LVM
  • Donna Soble Kaufman, B.C.L., LL.M., présidente, Institut des administrateurs de sociétés
  • L’honorable Aldéa Landry, C.M., c.p., c.r., présidente, Landal Inc.
  • R. Peter MacKinnon, O.C., recteur et vice-chancelier, Université de la Saskatchewan
  • John MacNaughton, C.M., président, Banque de développement du Canada
  • Sheila Weatherill, C.M., directrice d’entreprise